LA SEZIONE DISCIPLINARE
DEL CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA
composta dai signori:
avv. Giovanni Legnini, Vice Presidente del Consiglio
Superiore della Magistratura - Presidente;
avv. Antonio Leone, componente eletto dal Parlamento;
dott.ssa Maria Rosaria San Giorgio - magistrato di
legittimita';
dott. Lorenzo Pontecorvo - magistrato di merito - relatore;
dott. Nicola Clivio - magistrato di merito - componente;
dott. Luca Palamara - magistrato di merito - componente.
Con l'intervento del Sostituto Procuratore Generale dott. Carmelo
Sgroi, delegato dal Procuratore Generale presso la Corte Suprema di
Cassazione e con l'assistenza del magistrato addetto alla Segreteria
della Sezione Disciplinare del Consiglio Superiore della
Magistratura, ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento
disciplinare n. 161/2014 R.G. nei confronti del dott. Michele
Emiliano (nato il 23.7.1959 a Bari) magistrato collocato in
aspettativa e fuori ruolo organico della magistratura, (difeso dal
dott. Armando Spataro), incolpato dell'illecito disciplinare di cui
agli articoli l , comma l, e 3, comma l , lettera h), del decreto
legislativo 23 febbraio 2006, n. 109, nel testo modificato dalla
legge 24 ottobre 2006, n. 269, per avere, quale magistrato collocato
in aspettativa e fuori ruolo organico della magistratura per lo
svolgimento del mandato amministrativo di Sindaco del Comune di Bari
(due mandati, senza soluzione di continuita', giugno 2004 - giugno
2009 e quindi giugno 2009 - giugno 2014), poi per l'incarico di
assessore del Comune di S. Severo (Foggia), quindi per lo svolgimento
del mandato elettivo di Presidente della Regione Puglia (da giugno
2015 sino alla data odierna):
(a) ricoperto, nel corso del medesimo periodo, gli incarichi
di: segretario regionale del Partito Democratico - PD della Puglia,
dall'ottobre 2007 all'ottobre 2009; presidente del Partito
Democratico - PD della Puglia, dal novembre 2009 al gennaio 2014;
nuovamente segretario regionale del Partito Democratico - PD della
Puglia, a partire da febbraio 2014 ad oggi; cariche dirigenziali che
presuppongono per statuto l'iscrizione al partito politico di
riferimento e che, per converso, non sono coessenziali
all'espletamento dei mandati e dell'incarico suddetti presso enti
territoriali;
(b) presentato, nel marzo 2017, a norma del Regolamento per
le procedure di elezione del Segretario e dell'Assemblea nazionale,
approvato dalla direzione del Partito Democratico - PD in data 24
febbraio 2017, quale componente della Direzione nazionale, la propria
candidatura e le relative linee programmatiche per l'elezione a
Segretario nazionale del Partito Democratico - PD, carica di vertice
di rappresentanza e di espressione dell'indirizzo politico del
partito, funzionale alla successiva proposta per l'incarico di
Presidente del Consiglio dei ministri (art. 3 dello Statuto);
candidatura a Segretario nazionale che presuppone anch'essa
l'iscrizione al partito, a norma dell'art. 9, paragrafo 3, dello
Statuto del Partito Democratico - PD.
In tal modo il dott. Emiliano, iscrivendosi ad un partito e
svolgendovi attivita' partecipativa e direttiva in forma sistematica
e continuativa, ha violato, a partire dal 2007, la disposizione
dell'art. 3, comma l, lettera h), del decreto legislativo n.
l09/2006, norma a sua volta attuativa della prescrizione dell'art.
98, terzo comma, della Costituzione, posta a garanzia dell'esercizio
indipendente ed imparziale della funzione giudiziaria e valevole
anche in relazione ai magistrati che non svolgano temporaneamente
detta funzione, per essere collocati fuori del ruolo organico della
magistratura (Corte cost., sentenza n. 224 del 2009; C.S.M., Sezione
disciplinare, sentenza n. 100/2010).
Notizia circostanziata dei fatti acquisita in data 27 novembre
2013 e successivamente fino a oggi.
In fatto e in diritto
l. - Il Procuratore Generale ha promosso l'azione disciplinare
nei confronti del dott. Michele Emiliano contestando al magistrato
l'illecito disciplinare di cui agli articoli l, comma l, e 3, comma
l, lettera h) del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109.
Il dott. Emiliano, in particolare - collocato fuori del ruolo
organico della magistratura per lo svolgimento del mandato
amministrativo di Sindaco del Comune di Bari (dal giugno 2004 al
giugno 2014): di assessore «esterno» del Comune di S. Severo e del
mandato elettivo di Presidente della Regione Puglia (dal giugno 2015
sino alla data odierna) - aveva ricoperto gli incarichi di segretario
regionale del Partito Democratico - PD della Puglia (dall'ottobre
2007 all'ottobre 2009), di Presidente del Partito Democratico - PD
della Puglia (dal novembre 2009 al gennaio 2014) e, nuovamente, di
segretario del Partito Democratico - PD della Puglia (dal febbraio
2014 al 21 maggio 2016).
Tale contestazione e' stata integrata - in termini di
prosecuzione della condotta per il periodo successivo rispetto a
quello in cui era stata formalizzata la richiesta di fissazione della
udienza - in relazione ad ulteriori evenienze ritenute suscettibili
di integrare la medesima violazione disciplinare.
Il dott. Emiliano, in particolare, quale componente della
Direzione Nazionale del Partito Democratico PD, aveva presentato, nel
marzo 2017, a norma del Regolamento per le procedure di elezione del
Segretario e dell'Assemblea nazionale, approvato dalla direzione del
Partito in data 24 febbraio 2017, la propria candidatura e le
relative linee programmatiche per l'elezione a Segretario nazionale,
carica di vertice di rappresentanza e di espressione dell'indirizzo
politico del partito che, oltre ad essere funzionale alla successiva
proposta per l'incarico di presidente del Consiglio dei ministri
(art. 3 dello Statuto), presuppone l'iscrizione al Partito
Democratico.
E' stato al riguardo contestato che tali cariche dirigenziali -
non coessenziali con l'espletamento dei mandati amministrativi presso
gli enti territoriali presuppongono, per statuto, l'iscrizione al
partito politico di riferimento e che pertanto il magistrato,
iscrivendosi ad un partito e svolgendovi attivita' partecipativa e
direttiva in forma sistematica e continuativa, avrebbe violato la
disposizione di cui all'art. 3 lettera h) del decreto legislativo 23
febbraio 2006, n. 109; norma questa attuativa della prescrizione di
cui all'art. 98, terzo comma, della Costituzione posta a garanzia
dell'esercizio indipendente ed imparziale della funzione giudiziaria
e valevole anche in relazione ai magistrati che non svolgano
temporaneamente detta funzione per essere collocati fuori dei ruolo
organico della magistratura.
2. - Deve essere, in questa sede ed in via preliminare, disattesa
l'eccezione di estinzione del procedimento disciplinare, per decorso
del termine annuale, come invocata dalla difesa in forza del disposto
di cui all'art. 15 comma l del decreto legislativo n. 109/2006.
E' sufficiente al riguardo rilevare che l'azione disciplinare,
azionata in data 30 ottobre 2014 per le condotte formalizzate con le
iniziali contestazioni, e' stata rapportata - in termini di notizia e
conoscenza dei fatti - ad un articolo di stampa del quotidiano «La
Repubblica di Bari» acquisito in data 2 dicembre 2013 e ad un esposto
protocollato dalla Ufficio della Procura Generale in data 7 marzo
2014.
Non emergono inoltre profili; apprezzabili in termini di
notorieta', che - come prospettato dalla difesa - possano assumere un
concreto rilievo ai fini della formulazione di circostanziate
contestazioni in epoca antecedente le stesse date.
3. - E', quindi, da ricordare che l'art. 3 comma l lettera h) del
decreto legislativo n. l09/2006 configura quale illecito disciplinare
l'iscrizione o la partecipazione sistematica e continuativa del
magistrato a partiti politici.
Le problematiche applicative ed interpretative di una tale
normativa sono state, sotto alcuni aspetti, affrontate dalla Corte
costituzionale investita dalla Sezione disciplinare di una questione
di costituzionalita', con riferimento agli articoli 2, 3, 18, 49 e 98
della Costituzione.
La Sezione, in particolare, aveva offerto la tesi secondo cui il
divieto formale ed assoluto di iscrizione ai partiti politici per il
magistrato, rafforzato da una sanzione per la sua violazione, sarebbe
andato oltre la nozione giuridica della mera limitazione compatibile
con una regolamentazione che contemperi il diritto politico del
singolo con l'esigenza di imparzialita', anche percepita, del
giudice.
In quella sede il Giudice delle leggi, con sentenza n. 224/2009 -
nel ribadire che i magistrati godono degli stessi diritti di liberta'
garantiti ad ogni altro cittadino e che, quindi, possono non solo
condividere un'idea politica, ma anche espressamente manifestare le
proprie opzioni al riguardo - ha tuttavia precisato che le funzioni
esercitate e la qualifica rivestita dai magistrati non sono
indifferenti e prive di effetti per l'Ordinamento Costituzionale
considerando che; per la natura della loro funzione, la Costituzione
riserva ai magistrati una disciplina del tutto particolare, contenuta
nel titolo IV della parte II (artt. 101 e ss.) che, da un lato,
assicura una posizione peculiare, dall'altro, correlativamente,
comporta l'imposizione di speciali doveri.
Ha al riguardo precisato che - proprio in questa prospettiva, nel
bilanciamento tra la liberta' di associarsi in partiti, tutelata
dall'art. 49 Cost., e l'esigenza di assicurare la terzieta' dei
magistrati ed anche l'immagine di estraneita' agli interessi dei
partiti che si contendono il campo - l'art. 98, terzo comma, Cost. ha
demandato al legislatore ordinario la facolta' di stabilire
limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i
magistrati, con cio' consentendo al legislatore ordinario di
introdurre; a tutela e salvaguardia dell'imparzialita' e
dell'indipendenza dell'Ordine Giudiziario, il divieto di iscrizione
ai partiti politici per i magistrati rafforzando quindi la garanzia
della loro soggezione soltanto alla Costituzione e alla legge e per
evitare che l'esercizio delle loro delicate funzioni sia offuscato
dall'essere essi legati ad una struttura partitica che importa anche
vincoli gerarchici interni.
Ha, quindi, chiarito che l'attuale art. 3 comma l lettera h) del
decreto legislativo n. l09/2006 ha dato attuazione alla previsione
costituzionale stabilendo che costituisce illecito disciplinare, non
solo l'iscrizione, ma anche la partecipazione sistematica e
continuativa a partiti politici in quanto, accanto al dato formale
dell'iscrizione, rileva, ed e' parimenti precluso al magistrato,
l'organico schieramento con una delle parti politiche in gioco,
essendo anch'esso suscettibile, al pari dell'iscrizione, di
condizionare l'esercizio indipendente ed imparziale delle funzioni e
di comprometterne l'immagine dovendo il cittadino essere rassicurato
sul fatto che l'attivita' del magistrato, sia esso giudice o pubblico
ministero, non sia guidata dal desiderio di far prevalere una parte
politica.
Ha infine osservato, per quanto di rilievo, che non contrasta con
quei parametri l'assolutezza del divieto, ossia il fatto che esso si
rivolga a tutti i magistrati, senza eccezioni «... e quindi anche a
coloro che, come nel caso sottoposto all'attenzione della Sezione
disciplinare rimettente, non esercitano attualmente funzioni
giudiziarie. Infatti, l'introduzione del divieto si correla ad un
dovere di imparzialita' e questo grava sul magistrato, coinvolgendo
anche il suo operare da semplice cittadino, in ogni momento della sua
vita professionale, anche quando egli sia stato, temporaneamente,
collocato fuori ruolo per lo svolgimento di un compito tecnico».
4. - Osserva al riguardo la Sezione che la questione oggi
all'attenzione del giudice disciplinare appare - quantomeno in parte
- diversa rispetto al caso da cui origino' la sentenza n. 224 del
2009 della Corte costituzionale.
In particolare, nel caso esaminato dal Giudice delle leggi, il
magistrato era stato collocato fuori ruolo per svolgere funzioni
tecniche di consulenza a favore di una Commissione parlamentare e non
quindi, come nel caso in esame, funzioni elettive che determinano una
fase di sospensione delle funzioni giudiziarie per un arco temporale
non definibile e che potrebbe finanche superare il periodo di
appartenenza del magistrato all'Ordine giudiziario.
Le stesse funzioni elettive sono, per loro natura, connotate da
sicuro rilievo politico. Ne deriva che le problematiche in ordine
alla compatibilita' delle dinamiche tipiche della politica - e dei
movimenti che in essa agiscono - con i divieti di cui all'art. 3,
lettera h) devono essere valutate in una ottica diversa che e' quella
propria di tutela dei diritti politici riconosciuti dalla
Costituzione.
E' noto, in particolare, che, a livello costituzionale (art. 51
Cost.) ed a livello legislativo primario e secondario, e' consentita
la partecipazione dei magistrati alla vita politico - amministrativa
attraverso la. candidatura alle elezioni nazionali, regionali e degli
enti locali oppure con la loro nomina quali assessori dei rispettivi
organi esecutivi (ovviamente nel rispetto dei requisiti di
eleggibilita' previsti per ciascuna fattispecie).
In coerente applicazione del portato precettivo dell'art. 51
della Costituzione - quale previsione che assicura in via generale il
diritto di elettorato passivo, riconducibile alla sfera dei «diritti
inviolabili della persona» di cui all'art. 2 Cost. - il Consiglio
Superiore della Magistratura ha ritenuto che l'accesso al pubblico
ufficio non e' soggetto ad autorizzazione trattandosi di un diritto
politico costituzionalmente riconosciuto in capo ad ogni cittadino
senza alcuna distinzione derivante dall'attivita' o dalle funzioni
svolte. Ha, inoltre, ripetutamente affermato la possibilita' della
contemporanea assunzione di incarichi politico-amministrativi (in
forza di mandato elettorale o di incarico di assessore) in capo ai
magistrati, fermo restando l'obbligo di ricorrere all'istituto
dell'aspettativa ove vi sia coincidenza tra l'ambito territoriale di
svolgimento della funzione giurisdizionale e quello della
circoscrizione elettorale, e cio' sul rilievo che le cause di
ineleggibilita' ed incompatibilita' hanno carattere tassativo, e tra
esse non e' inclusa la mera appartenenza all'Ordine giudiziario.
Se, quindi, al magistrato la normativa vigente consente, a certe
condizioni, lo svolgimento di un compito che non puo' non manifestare
caratteristiche collegate alle dinamiche politico-partitiche, cio'
deve rifluire sulla corretta interpretazione del significato del
divieto disciplinare di cui all'art. 3, lettera h) del decreto
legislativo n. 109 del 2006 che porterebbe ad escludere la rilevanza
disciplinare in tutti quei casi in cui la partecipazione del
magistrato ad aspetti e momenti della vita politico-partitica siano
proporzionalmente e ragionevolmente collegati alle caratteristiche
della funzione legittimamente ricoperta dal magistrato fuori ruolo
sembrando irrazionale e contraddittorio consentire, da una parte,
l'assunzione di tali ruoli e dall'altra sostanzialmente vietare - ed
anzi sanzionare disciplinarmente - alcune manifestazioni e
situazioni, ritenute sintomo di «organico schieramento partitico»,
che possono risultare strettamente legate all'essenza di quei ruoli.
4.1 - E' del resto, indubbio che, allo stato della legislazione
vigente - e, quantomeno, alla luce della «communis opinio» - e'
consentito ai magistrati di essere eletti al Parlamento nelle liste
di partiti politici, di iscriversi ai relativi gruppi parlamentari e
di contribuire ad attuarne la linea politica a livello nazionale, con
cio' figurando pubblicamente come esponenti di quello stesso partito
(il Consiglio superiore della Magistratura, gia' con risoluzione del
28 aprile 2010 e successivamente con delibera 21 ottobre 2015, aveva
auspicato un intervento di legislazione primaria finalizzata a
regolamentare il percorso di partecipazione dei magistrati
all'esercizio di uffici politico-amministrativi).
Lo stesso confine tra la militanza e la candidatura indipendente
e' spesso incerto risultando, peraltro, difficile risolvere la
discrasia fra la normativa che, vietando l'iscrizione e la
partecipazione duratura all'attivita' dei partiti, mirerebbe a
preservare l'imparzialita' del magistrato e la disciplina
dell'esercizio del diritto di elettorato passivo dei magistrati, cio'
specialmente nei casi in cui la candidatura e' proposta da un partito
oppure presuppone la previa iscrizione del candidato al partito che
presenta la lista, cio' nel pieno esercizio di quanto previsto
dall'art. 49 della Costituzione che fonda il diritto, in capo ad ogni
cittadino senza distinzione di sorta, di associarsi liberamente in
partiti per concorrere a determinare la politica nazionale sulla base
dei principi del governo democratico e rappresentativo.
La Sezione non ignora che i magistrati sono generalmente chiamati
a candidarsi come «indipendenti». Tale chiamata, tuttavia, non puo'
prescindere da una valutazione positiva della storia professionale
dell'interessato.
La stessa candidatura, poi, consente chiaramente di identificare
l'area politica di riferimento del magistrato.
Del resto la liberta' di associazione politica in capo ad ogni
cittadino - a cui viene consentito l'ingresso, su un piano di
eguaglianza, nel tessuto vivo delle istituzioni, cosi' da realizzare
la democraticita' della Repubblica - costituisce un'espressione della
liberta' di associazione e rappresenta, insieme alle liberta'
consacrate negli artt. 2 e 18, un cardine essenziale del sistema
democratico.
E' quindi l'impianto stesso della Costituzione, con il
riconoscimento della liberta' di associazione e di associazione in
partiti, a suggerire che il diritto di iscriversi ai partiti e
partecipare alle loro attivita' - se puo' trovare delle limitazioni -
non puo' tuttavia essere completamente eliminato, tantomeno nei casi
in cui il collocamento in aspettativa del magistrato per motivi
elettorali assume un peso particolare nel giudizio di bilanciamento
tra l'esigenza di salvaguardare l'indipendenza esterna del magistrato
ed il diritto del cittadino - magistrato di non essere escluso dalla
vita politica del proprio Paese considerando altresi' che le
restrizioni di un diritto inviolabile sono ammissibili solo nei
limiti indispensabili alla tutela di altri interessi di rango
costituzionale pari o superiore.
5. - Sembra, in definitiva, illegittima per contrasto con gli
articoli 2, 3, 18, 49 e 98 Cost. la norma contenuta nell'art. 3
lettera h), nella parte in cui non esclude dal novero dei magistrati
destinatari del divieto di iscrizione quelli che sono collocati fuori
ruolo - e che non esercitano quindi le funzioni giudiziarie - per
espletare mandati elettorali.
6. - Della questione. deve pertanto essere, investito il Giudice
delle leggi, cio' anche in ragione della rilevanza della questione.
In punto di rilevanza e' da considerare che il dott. Emiliano -
collocato fuori del ruolo organico della magistratura da ormai 12
anni - ha svolto le funzioni di sindaco del comune di Bari e poi
quelle di Presidente della Regione Puglia.
Non puo' pertanto essere ignorato che, in linea generale, al
Sindaco spettano ovviamente funzioni amministrative ma la natura
elettiva diretta della carica contribuisce a qualificarlo quale
organo politico con compiti di governo, indirizzo e controllo e che
lo specifico disposto di cui all'art. 121 della Costituzione prevede
che il Presidente della Giunta rappresenta la Regione e dirige la
politica della Giunta.
Sono al riguardo anche da richiamare i principi contenuti
nell'art. 107 del decreto legislativo n. 267 del 2000, nella parte in
cui prevede il riparto tra compiti di governo, di indirizzo e di
controllo, spettanti agli organi politici elettivi, e compiti di
gestione, spettanti ai dirigenti amministrativi. Proprio con
riferimento agli enti locali, l'art. 107 del decreto legislativo n.
267 del 2000 dispone che gli statuti ed i regolamenti si uniformano
al principio per cui i poteri di indirizzo e controllo
politico-amministrativo spettano agli organi di governo, con la
precisazione che l'attivita' di indirizzo, riservata agli organi
elettivi o politici degli enti, si risolve nella fissazione delle
linee generali da seguire e degli scopi da perseguire con l'attivita'
di gestione.
Se dunque il Sindaco ed il Presidente di Regione sono organi
elettivi di natura politica appare allora difficile sostenere che gli
stessi possano imprimere un indirizzo politico ed una linea di
governo senza disporre di una maggioranza politica organizzata.
E' altrettanto problematico sostenere che un magistrato che
esercita legittimamente le funzioni di Sindaco o di Presidente di
Regione debba (e possa) limitarsi a beneficiare, nell'attuazione
della propria linea di governo, di un mero appoggio esterno ed
incondizionato da parte di una entita' politica organizzata con la
quale non potrebbe confrontarsi in sede partitica e politica se non
incorrendo nelle sanzioni disciplinari previste per la violazione
dell'art. 3 comma l lettera h) del decreto legislativo n. l09/2006.
E' vero, invece, che tali cariche esponenziali possono governare
solo attuando una linea politica concordata con le entita' elettive
organizzate che lo sostengono (e che lo hanno, prima ancora,
candidato) partecipando attivamente alla vita politica - e quindi
alle attivita' di partito - in tutte le sedi in cui si attivano i
meccanismi decisionali inevitabilmente destinati ad incidere sulle
determinazioni delle maggioranze che sostengano la loro l'attivita'
o, comunque, ad esercitare le funzioni proprie della carica.
7. - La delibazione sulla sussistenza della responsabilita'
dell'incolpato in relazione alla piattaforma probatoria acquisita
dovrebbe, infatti, comportare, necessariamente l'applicazione della
norma sospettata di contrasto con i richiamati articoli della
Costituzione, apparendo l'unica alternativa ipotizzabile quella
dell'applicazione dell'art. 3-bis del decreto legislativo n. 109 del
2006, con conseguente assoluzione per scarsa rilevanza del fatto -
non praticabile, quantomeno in ragione del prolungato impegno
politico del magistrato iscritto ad un partito politico.
Non puo' pertanto il giudizio disciplinare essere definito
indipendentemente dalla soluzione della prospettata questione di
legittimita' costituzionale essendo tale via l'unica per poter
discernere tra attivita' politica svolta fuori ruolo per incarico
elettivo ed attivita' politica che viceversa viene svolta in
condizioni senz'altro diverse quali erano quelle tra l'altro da cui
origino' la questione di legittimita' costituzionale rigettata per
effetto della sentenza n. 224/2009.